Меньше выборов, больше выговоров: как местное самоуправление встраивают в публичную власть
Не успела Государственная дума принять в трех чтениях закон о публичной власти в регионах, как был внесен законопроект о местном самоуправлении. Этот закон должен достроить вертикаль публичной власти до самого низа, устранив последние остатки независимости местных властей. Как записано в новой Конституции, местное самоуправление хоть и по-прежнему отделено от государства, но теперь входит в «единую систему публичной власти». На вершине этой системы стоит президент, который получает право напрямую вмешиваться в работу любого уровня власти. Новые законы о региональной и муниципальной власти закрепляют и раскрывают эти механизмы. Местное самоуправление в России за последние годы и так лишилось значительной части своей самостоятельности. Еще в 2014 году муниципалитеты потеряли право определять принципы избрания местных органов власти, после чего прямые выборы мэров были отменены во многих городах. Новый закон идет в той же логике, закрепляя подчиненное положение мэров по отношению к губернатору и президенту. Но дело не только в этом. После принятия закона местную власть ждут и более кардинальные перемены. Ликвидация районов, городских и сельских поселений Сейчас в России предусмотрена двухуровневая система местного самоуправления, а также большое разнообразие типов муниципальных образований. Есть городские и муниципальные округа, города с внутригородским делением, а есть муниципальные районы, в состав которых входят городские и сельские поселения. В таких поселениях жители выбирают собственные думы. Новый закон ликвидирует эту сложную систему и упраздняет нижний, самый близкий к людям, уровень власти. Теперь фактически остается только два основных типа муниципальных образований — городские округа и муниципальные округа. Городские будут существовать на территориях с преобладающим городским населением, а муниципальные — в сельской местности. То есть никаких выборов на уровне отдельных сел или малых городов больше не будет. Жители смогут выбирать только депутатов на уровне округа. Чтобы это изменение не казалось мелочью, стоит сказать, что в России сейчас существует 16 332 сельских поселения и 1346 городских поселений. Это больше, чем всех других муниципальных образований вместе взятых. За предстоящие несколько лет они будут ликвидированы и вольются в более крупные образования. Отказ от внутригородского деления Внутригородские районы как самостоятельные муниципальные образования останутся только в городах федерального значения (в России таких городов три — Москва, Санкт-Петербург и Севастополь). В 2014 году внутригородские районы было разрешено создавать и в других крупных городах страны. В каждом таком районе должны были избираться своя дума, которая, в своя очередь, могла делегировать депутатов в городскую думу. За несколько лет на такую систему перешло всего три города: Челябинск, Самара и Махачкала. Теперь им придется возвращаться к прежней системе. Отказ от внутригородских районов представляется логичным шагом. Но он показывает, насколько непоследовательным может быть принятие государственных решений в России. Не прошло и 10 лет с момента введения новой системы, как она отменяется и все возвращается обратно. Губернаторы выдвигают кандидатов в мэры Новый закон предлагает три варианта избрания глав муниципальных образований: избрание на прямых выборах, избрание думой из числа своих депутатов и избрание думой из числа кандидатов, представленных губернатором. Последний из этих вариантов является новшеством. Раньше губернатор не мог напрямую предлагать кандидатов в мэры (это происходило лишь неофициально). Любопытно, что закон не раскрывает процедуру, по которой губернатор должен отбирать кандидатуры — это остается на усмотрение регионального законодательства. Стоит напомнить, что сейчас мэров чаще всего назначают по результатам конкурса. Конкурсная комиссия формируется наполовину губернатором, наполовину муниципальной думой. Принять участие в конкурсе может любой гражданин, соответствующий квалификационным требованиям. Сможет ли любой гражданин предложить свою кандидатуру губернатору, пока не понятно. Сити-менеджеры остаются При появлении нового способа избрания мэров, который дает губернаторам еще больше власти над местным самоуправлением, законодатель решил оставить институт сити-менеджеров, который был популярен около десяти лет назад. Сити-менеджер — это руководитель местной администрации, который назначается по итогам конкурса, но не является главой города. Глава в этом случае является председателем городской думы. Такая система, например, была в Екатеринбурге в 2010-2018 годах, в том числе в то время, когда главой города и председателем думы был Евгений Ройзман, а городским хозяйством управлял сити-менеджер Александр Якоб. Назначение сити-менеджера по-прежнему будет происходить по итогам конкурса, который проводится на прежних основаниях — половина комиссии от губернатора, половина от думы. Зачем законодателям потребовалось сохранять этот институт, до конца не понятно. Очевидно, что губернаторам в подавляющем большинстве случаев будет удобнее перейти к назначению мэров по собственному представлению. Президент увольняет мэров В новом законе содержится норма, которая позволяет президенту отправлять главу муниципального образования в отставку «в связи с утратой доверия». Перечня основания для такой утраты в законе нет, и этот пункт никак дополнительно не раскрывается. До поправок к Конституции 2020 года такое было невозможно. Местное самоуправление было отделено от государства (и формально остается отделено до сих пор), и глава государства не имел юридических механизмов вмешательства в его дела. Освободиться от этого ограничения позволила концепция «публичной власти», во главе которой стоит президент. Здесь, наверное, можно только поиронизировать в том духе, что раньше у нас ничего не получалось, потому что президент не мог увольнять мэров — но теперь-то наконец всё наладится. Уволить мэра станет проще Но не только президент сможет легко отправлять мэров в отставку. Больше свободы в этом плане появляется и у губернаторов. Право инициировать отставку глав муниципальных образований есть у губернаторов и сейчас, но новый закон расширяет перечень оснований и механизмов для этого. Например, теперь губернатор сможет объявить мэру выговор «за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий». Если мэр за месяц не исправится, то губернатор может отправить его в отставку своим указом без согласия местной думы. Среди перечня оснований для отставки мэров появится «систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления». По этому основанию мэра может уволить дума либо по своей инициативе, либо по инициативе губернатора. Встречи депутатов по правилам митингов После принятия нового закона на местном уровне будет продублирована та же норма, что и в законе о публичной власти, касающаяся встреч депутатов с населением. Предполагается, что встречи будут проходить по тем же правилам, что и другие публичные мероприятия — митинги и пикеты. То есть на них точно так же надо будет подавать заявку в органы власти. Сравним это с тем, что написано в действующем (пока еще) законе о местном самоуправлении: «Уведомление органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления о таких встречах не требуется. При этом депутат вправе предварительно проинформировать указанные органы о дате и времени их проведения». Таким образом, устраивать протестные акции под видом встреч с муниципальными депутатами больше не получится. Особенно актуальным это изменение будет для Москвы. Без ответственности перед населением Наконец, последнее, о чем стоит сказать, — это то, как в новом законе прописана ответственность органов местного самоуправления перед населением. В нынешнем законе есть статья 71, которая называется «Ответственность органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением». Она предполагает, что население имеет право отозвать депутатов и других выборных должностных лиц местного самоуправления. Например, в Екатеринбурге прописано право населения отозвать мэра — для этого надо провести специальное голосование. В новом законе понятия ответственности должностных лиц перед населением нет вообще. Никакой процедуры отзыва глав или депутатов не предполагается. В этом плане население будет обладать меньшими правами, чем президент, губернатор или местная дума. Отказ от понятия ответственности местной власти перед населением — наверное, самое красноречивое, что характеризует суть нового закона. Власть на местах теперь и формально становится продолжением чиновничьей вертикали, в которую она фактически встроилась уже и так. Плохо это или хорошо, вопрос отдельный, но называть это «самоуправлением» теперь можно будет только иронически. Алексей Шабуров
