Андрей Дахин: "Новый законопроект продолжает логику единой системы публичной власти"

Госдума приняла законопроект "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти". Законопроект разработан в соответствии с поправками, принятыми в 2020 году на общенародном голосовании в Конституцию.

Андрей Дахин, д.ф.н., профессор Нижегородского института управления – филиала РАНХиГС:

"Новый законопроект "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" действительно продолжает общую логику конституционной идеи единой публичной власти в России. Во-первых, здесь подтверждается взаимосвязь конституционных понятий о том, что "органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации" и что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".

Во-вторых, законопроект предполагает вариативность конкретных моделей организации системы муниципальных образований на территории субъектов федерации; это может быть как новая, двухуровневая, так и традиционная, "советская" трёхуровневая система. В-третьих, предполагается вариативность механизма наделения полномочиями главы муниципального образования (4 варианта, в т.ч. прямые всенародные выборы).

В-четвёртых, в число нормативных актов муниципального образования включены оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан; они определяются как "акты высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования"; иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме, сходе граждан. Это новый, более высокий статус референдума и схода граждан, чем это было в старом законе. В этой части новый законопроект закрепляет и дополнительно раскрывает потенциал конституционной идеи о единой системе публичной власти.

В том же, что касается баланса публичной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления, то здесь, как представляется, не всё гладко. Согласно законопроекту муниципальные образования "не являются административной единицей", тогда как субъекты федерации имеют этот статус. Отказ муниципальному образованию в статусе административно-территориальной единицы может привести к нарушению традиции, согласно которой муниципальная территория, её население и муниципальная власть – есть нерасторжимое административно-территориальное целое, что особенно чувствительно для регионов с высоким уровнем этно-национального разнообразия населения. Элементом обособленности органов местного самоуправления от территории и населения смотрятся и положения о том, что статусом юридического лица органы местного самоуправления наделяются на основании Гражданского кодекса РФ о казённых учреждениях. Для получения государственной регистрации в качестве юридического лица (муниципального казённого учреждения) потребуется предоставить в соответствующее государственное ведомство некоторый перечень документов.

Наконец, такая "независимость" органов местного самоуправления не мешает законодателю дать высшему должностному лицу субъекта РФ право вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Такой порядок действия характерен для систем административного подчинения. Если органы местного самоуправления – это самостоятельные юридические лица, то должна появиться процедура, связанная, скорее, с обращением к полномочиям судебной власти, которая тоже является частью единой системы публичной власти в России".