Предварительное заявление по итогам общественного наблюдения за ходом общероссийского голосования по изменению Конституции

Движение «Голос» проводило независимое наблюдение за общероссийским голосованием по изменению Конституции на протяжении всего периода кампании — с марта 2020 года, включая период принятия нормативно-правовых актов, регулирующих проведение голосования, первоначальный запуск процедур, их приостановку в связи с эпидемией коронавируса, возобновление процедур и непосредственно дни волеизъявления.

Долгосрочное и краткосрочное наблюдение проводилось в 42 регионах страны. Общероссийское голосование оценивалось на соответствие российским конституционным и международным стандартам, которые в кратком виде были сформулированы в «Матрикуле общероссийского голосования» — своеобразной «зачетной книжке» по соблюдению прав участников голосования.

Эти стандарты разделены на четыре блока.

1. Нормы, связанные с подготовительным этапом: соблюдение существующих процессуальных норм при объявлении голосования; закрепление его правил на уровне закона; стабильность правил; гарантии прав наблюдателей; существование внутренней связи между различными частями вопроса, выносимого на голосование; определенность последствий голосования.
2. Нормы, создающие возможности для истинного плюрализма мнений в ходе общественного обсуждения предложенных поправок.
3. Нормы, обеспечивающие честность процедур самого голосования граждан и подсчета голосов.
4. Нормы, гарантирующие возможность эффективного обжалования решений комиссий, организующих голосование, и наказание за нарушение прав участников голосования.

Необходимость соблюдения этих стандартов для формирования и выявления реальной свободной воли граждан неоднократно подтверждал Конституционный суд России. Он также указывал, что создание необходимых условий для их соблюдения — прямая обязанность государства.

На данный момент уже возможно оценить соответствие прошедшего голосования подавляющему большинству обозначенных критериев. Вопросы сохраняются лишь по четвертому блоку — возможности действенного обжалования и наказания нарушителей права на свободное волеизъявление.

Основные выводы

1. Пренебрежение правом

Проведение общероссийского голосования по поправкам к Конституции после одобрения этих поправок квалифицированным большинством региональных парламентов сомнительно с точки зрения статьи 136 Конституции РФ. Хотя, Конституционный суд России и оговорился, что, с его точки зрения, такое голосование не может считаться отказом Федерального Собрания от своих полномочий и обязанностей (Заключение КС от 16.03.2020 № 1-3), отсутствие правовой необходимости в его проведении очевидно и признается самим инициатором поправок.

По сути, проведение общероссийского голосования для инициаторов поправок изначально было не более, чем пиар-акцией, целью которой было не выявление свободной воли граждан, а формирование необходимого власти представления об этой воле.

Следствием этого стали как умышленные, так и неумышленные пробелы в нормативно-правовом регулировании процедур голосования, сознательное и целенаправленное снижение уровня защиты прав участников голосования в сравнении со стандартным набором электоральных гарантий. Именно поэтому сам закон о поправке почти не содержит норм, которые регулируют проведение голосования. Большая часть этих норм прописана в документе, имеющем более низкий статус — Порядке общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации, утвержденном Центризбиркомом. Таким образом, важнейший вопрос обеспечения прав граждан на свободное волеизъявление был низведен до статуса ведомственной инструкции.

Были созданы опасные юридические прецеденты, ставящие под угрозу дизайн самого законодательства как комплекса нормативных актов России. За рамки своих полномочий неоднократно выходили ключевые субъекты, принимавшие участие в организации голосования. 

Во-первых, президент отдал поручение ЦИК России и другим избирательным комиссиям, которые по закону от него независимы. Это было сделано еще до принятия закона о поправке, когда президент поручил ЦИК России начать подготовку к голосованию и выделить на это бюджетные средства.

Во-вторых, Центризбирком также вышел далеко за рамки установленных законодательством полномочий, организовав досрочное голосование 25–30 июня. Таким образом, учет 58,6 млн голосов, которые были получены до 1 июля, не имеет под собой законных оснований. При этом явка на досрочном голосовании оказалась аномальной — не только по количеству проголосовавших (фактически ⅘ из числа якобы поучаствовавших в голосовании граждан, сделали это до 1 июля), но и по необъяснимым дисбалансам в явке среди регионов. Кроме того, ЦИК не имела полномочий на формирование специальной территориальной избирательной комиссии для дистанционного электронного голосования. То есть вся организация электронного голосования, которое само предусмотрено законом о поправке, была выполнена органом, который был создан незаконно.

В-третьих, ЦИК России подзаконными актами ввела незаконное усложнение процедуры для аккредитации СМИ. Требование по аккредитации только тех представителей СМИ, которые заключили договор с редакцией не менее чем за два месяца до дня опубликования указа о назначении голосования, является явным ограничением прав СМИ, поэтому оно может вводиться только федеральным законом.

В-четвертых, законодатели возложили обязанность по принятию порядка назначения наблюдателей на Общественную палату, которая по своей правовой природе не обладает правом нормативного установления общеобязательных правил для неопределенного круга лиц.

Особого упоминания заслуживает изменение правил голосования непосредственно по ходу самого голосования. Сами по себе акты, регулирующие проведение голосования, уже содержали массу неустранимых недостатков, но даже эти документы изменялись, причем в тот момент, когда граждане уже начали голосовать. Последние и довольно существенные поправки в порядок голосования были приняты на заседании ЦИК России вечером 23 июня. Они изменили время работы УИК, которые теперь должны были работать с 8 до 20 часов, начиная с 25 июня, в то время как ранее этот вопрос решался в регионах, и многие регионы установили сокращенные сроки. То есть это произошло за 30 часов до начала массового досрочного голосования в российских регионах. При этом постановление с изменениями было опубликовано 25 июня днем, то есть оно задним числом содержало требование работать с 8 утра. То же, и с еще большей задержкой, происходило с актами региональных избирательных комиссий. 

Такая нестабильность не только нарушала общепризнанные стандарты выявления воли граждан, но внесла дополнительную путаницу в работу членов избирательных комиссий.

2. Неправомерность формулировки вопроса и процессуальные последствия голосования

Вынесение разнонаправленных поправок одним пакетом и сама формулировка вопроса, предложенная для голосования, не позволяют дать только однозначный ответ. Это противоречит общепризнанным международным стандартам прямого волеизъявления граждан. Возникают возможности множественного толкования вопроса и неопределенности правовых последствий принятого путем голосования решения. При этом в материалах ЦИК России, государственных и муниципальных СМИ был выборочный подход к освещению поправок. Большая часть материалов была посвящена «социальному» и «культурному» блокам, которые в реальности составляли лишь одну десятую долю всего объема поправок. Вопросам же переустройства власти, включая «обнуление» президентских сроков, внимания почти не уделялось.

Отметим также, что, несмотря на решающий характер голосования, законодательством не предусмотрено никаких ограничений на пересмотр его итогов. Это противоречит международным стандартам волеизъявления. Результаты этого голосования не обладают юридической устойчивостью — формально их можно пересмотреть в любой момент с помощью обычной, парламентской, процедуры принятия поправок.

3. Отсутствие необходимых условий для обеспечения плюрализма мнений в общественной дискуссии

Ключевым фактором, повлиявшим на невозможность не только выявления, но даже формирования свободной воли граждан, стало отсутствие плюрализма в общественной дискуссии, который позволил бы различным группам общества выразить свои взгляды и интересы. Причем конституционная обязанность по установлению равенства прав сторонников и противников поправок лежит на государстве. 

Не позволили обеспечить плюрализм отсутствие регулирования агитации и правил ее финансирования. Роль по продвижению позиции сторонников поправок в нарушение законодательства фактически взяла на себя сама Центральная избирательная комиссия, материалы которой откровенно преследовали агитационную цель, подменив этим функцию по объективному и беспристрастному информированию участников голосования. Кроме того, в агитацию активно включились государственные и муниципальные органы, подконтрольные им СМИ, должностные лица. 

При этом противникам поправок были максимально ограничены возможности для ведения агитации. Им отказывали даже в платном размещении материалов в СМИ и на билбордах, политическая реклама в крупнейших российских соцсетях запрещена самими правилами соцсетей, сайт кампании «Нет» был заблокирован Роскомнадзором. К этому добавилось также ограничение в условиях эпидемии фундаментальных политических свобод граждан: свободы собраний, ассоциаций и передвижения внутри страны. Они оказались в ситуации, когда их точка зрения могла быть распространена лишь среди подписчиков их страниц в соцсетях. 

Все это создало существенные и ничем не оправданные дисбалансы в освещении поправок, которые не позволяют даже предполагать всерьез возможность выявления осознанной воли народа.

4. Принуждение граждан к участию в голосовании

Закон о поправке прямо запрещает принуждение граждан к участию в голосовании. Однако в действительности такое принуждение стало повсеместным. Оно осуществлялось со стороны работодателей, должностных лиц органов власти и местного самоуправления, и затронуло все регионы страны и массу отраслей хозяйственной деятельности общества. Речь фактически идет о десятках миллионов людей. 

Возможности для этого создала сама Центральная избирательная комиссия, разрешив проведение практически бесконтрольного голосования в течение недели. Причем значительная часть голосов в этот период была собрана при голосовании непосредственно на предприятиях и в учреждениях — de facto под контролем их руководства. Избирательные комиссии не вставали на защиту прав граждан и потакали принуждению даже в ситуациях, когда оно было очевидно всем сторонам. Так, например, в Екатеринбурге избиркомы ставили отметки на «направлениях на голосование», которые работодатели выдавали своим сотрудникам.

5. Многократное голосование, вбросы, нарушение тайны голосования и иные нарушения 

На протяжении всех дней голосования поступало большое количество сообщений о фактах голосования без паспорта, за других лиц и о вбросах бюллетеней. Кроме того, появляется все больше примеров многократного голосования, возможности для которого также оказались заложены в самом порядке проведения процедур.

Практика показала, что при организации голосования на придомовой территории далеко не всегда обеспечивалась тайна волеизъявления. 

Зато ничем не обоснованная «секретность» неожиданно установилась над документами избирательных комиссий. В нарушение принципов гласности и коллегиальности многие комиссии по всей стране попытались ограничить доступ членов самих комиссий и наблюдателей к документации по проведению голосования — спискам участников, актам и т. п. Во многих случаях это сопровождалось незаконными «отстранениями от работы», удалениями и даже рукоприкладством с причинением тяжкого вреда здоровью. Неоднократно комиссии выдворяли с участков после их закрытия представителей СМИ, нарушая их законные права.

Такое поведение комиссий не вызывает удивления, учитывая количество сообщений граждан о том, что к моменту их голосования напротив их фамилий в списках уже стояли чьи-то подписи, и свидетельства о наличии аккуратно сложенных пачек бюллетеней в ящиках для голосования.

Также отдельно отметим, что ЦИК России, осудившая социологические службы за публикацию данных экзит-полов до закрытия участков, сама начала публиковать первые данные по итогам голосования в тот момент, когда до закрытия большинства участков страны оставалось еще несколько часов.

6. Ограничение прав граждан по контролю честности голосования и подсчета голосов 

Как указал Конституционный суд России (Постановление КС от 22.04.2013 № 8-П), граждане являются ассоциированными участниками народного суверенитета, а потому обладают правом на контроль над процедурами, связанными с подсчетом голосов и установлением итогов голосования. 

В действительности право граждан на контроль было грубо нарушено. Голосование проводилось в условиях активного противодействия гражданскому наблюдению. Это было сделано уже на институциональном уровне — единственным субъектом направления наблюдателей оказались общественные палаты, которые формируются органами власти. При этом само государство, выступая инициатором поправок, фактически является одной из заинтересованных сторон. 

В подавляющем большинстве случаев деятельность наблюдателей от общественных палат свелась к профанации наблюдения. При этом общественные палаты препятствовали в своевременном получении направлений гражданами, выразившим желание участвовать в наблюдении, либо назначали их на удаленные от их места жительства участки. 

Представители общественных палат, включая федеральную, активно участвовали в кампании по дискредитации гражданского наблюдения. Вместе с членами Совета по правам человека при президенте России, членами ЦИК и российскими парламентариями они были вовлечены в распространение клеветнической информации о движении «Голос», основанной на сфабрикованных материалах.

Стоит особо отметить противодействие, с которым граждане России, желающие убедиться в честности голосования и подсчета голосов, сталкивались на «низовом» уровне. Наблюдателям и даже членам комиссий отказывали в ознакомлении с документами комиссий, выдаче копий актов, не допускали к «надомному» голосованию. Наблюдателей и представителей СМИ пытались ограничить в праве вести фото- и видеосъемку, в доступе к документам комиссий, пытались удалить с участков. Особое беспокойство вызывают сообщения о том, что такие действия предпринимались целенаправленно, согласно директивам вышестоящих территориальных комиссий. 

Подводя итог, сами дни голосования уже не имели решающего значения. Выявление свободной воли народа было невозможно с самого начала из-за тех правил, которые были сознательно созданы инициаторами поправок и организаторами голосования.

При этом сфальсифицированы оказались и итоги голосования граждан, которому в реальности не соответствуют озвученные ЦИК России результаты — ни по явке, ни по проголосовавшим «да», ни по проголосовавшим «нет». 

В этом смысле прошедшее голосование действительно оказалось беспрецедентным и войдет в историю страны как пример покушения на суверенитет народа.