Комиссия Мосгордумы по государственному строительству и местному самоуправлению рекомендовала столичному парламенту отклонить ряд законодательных инициатив, предложенных к рассмотрению фракцией партии «Яблоко»

12.10.2020 10:00

Профильная комиссия Мосгордумы рассмотрела проекты постановлений МГД «О проекте закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О вопросах войны и мира», «О проекте закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «Об ответственности Президента и Правительства Российской Федерации перед Парламентом» и другие федеральные законодательные инициативы.

Член комиссии МГД по государственному строительству и местному самоуправлению, руководитель фракции партии «Яблоко» в Мосгордуме Максим Круглов:

«Законопроект о поправке к Конституции Российской Федерации «О равенстве сторон в судебном заседании и ответственности за пытки» был разработан в целях конституционного установления равенства прав сторон на представление и исследование доказательств в суде и вызван существующей судебной практикой, которая зачастую это равенство нарушает.

Проектом предлагается также установить, что пытки являются тяжким преступлением. Заявления подсудимых, потерпевших и свидетелей о применении к ним в ходе предварительного расследования пыток, физического либо психического насилия подлежат проверке путем незамедлительного возбуждения уголовного дела и проведения расследования. Дело, в ходе рассмотрения которого было сделано заявление о пытках, не может быть завершено ранее окончания расследования по заявлению о пытках.

Российский уголовный закон не «заточен» на абсолютный запрет пытки, а лишь предусматривает наказание за неправомерное применение насилия при исполнении служебных обязанностей и последствия, с ним связанные. То есть речь идет об эксцессе исполнителя, но не о нарушении полного и категоричного запрета применения пыток. Принятие данного проекта закона позволит выделить в уголовном законодательстве отдельный состав преступления – пытки, что, в свою очередь, позволит вести системную работу в деле искоренения пыток в российской правовой системе».

Советник отдела анализа федерального законодательства Управления по связям с органами законодательной и исполнительной власти Правительства города Москвы Игорь Аленькин:

«Законопроект рассмотрен в установленном порядке, к документу имеется ряд замечаний.

В действующей норме Конституции уже закреплено, что судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Соответствующий механизм данной нормы раскрывается в целом ряде актов процессуального законодательства. Дополнительное раскрытие, на наш взгляд, является излишним и дублирует действующее законодательство.

В части пыток соответствующая норма в тексте действующей Конституции уже присутствует, соответственно, проектируемая норма дублирует имеющуюся. Также ответственность за применение пыток установлена Уголовным кодексом РФ. Поэтому предложенное положение также дублирует существующее и является излишним. В связи с чем Управление по связям с органами законодательной и исполнительной власти Правительства города Москвы не поддерживает данный законопроект».

Член комиссии МГД по государственному строительству и местному самоуправлению Сергей Митрохин, фракция партии «Яблоко»:

«Изменения к Конституции этим летом были внесены в спешке. Сейчас мы анализируем то, что произошло и пытаемся в сумбуре поправок организовать какой-то порядок, чтобы обеспечить основные базовые права граждан России. На это и направлены наши поправки.

Пытки – это варварское зло, которое захлестнуло нашу пенитенциарную систему. А для того, чтобы отшлифовать поправки, всегда есть второе чтение».

Председатель комиссии МГД по государственному строительству и местному самоуправлению Александр Козлов, фракция партии «Единая Россия»:

«Наша комиссия видит в представленном проекте постановления несогласованности. Многие нормы уже есть в Конституции и в отраслевых процессуальных кодексах. Так, например, проектируемая часть 31 статьи 123 Конституции РФ дублирует действующие нормы Конституции РФ и процессуального законодательства. В том числе и в Уголовном кодексе Российской Федерации установлена ответственность за применение пыток. Поэтому комиссия МГД рекомендует Московской городской Думе отклонить указанный проект постановления».

Комиссия Мосгордумы по государственному строительству и местному самоуправлению рассмотрела также проект постановления МГД «О проекте закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О вопросах войны и мира».

«Хочу отметить, что весь пакет предложенных нами поправок – политическая альтернатива поправкам, предложенным Президентом РФ. Летом такой альтернативы предложено не было, наша фракция выступает с ней сейчас.

Данным проектом закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О вопросах войны и мира» предлагается запретить деятельность частных военных организаций на территории Российской Федерации и установить, что участие граждан Российской Федерации в деятельности частных военных организаций, в военных действиях и вооруженных конфликтах в качестве наемников запрещено и является преступлением.

Также проектом предлагается уточнить полномочия Совета Федерации по решению вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации. Действующая редакция подпункта «г» части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации относит это полномочие исключительно к ведению Совета Федерации. Вместе с тем в 2006 и в 2009 годах Совет Федерации принимал постановления, которые давали разрешение Президенту Российской Федерации на использование формирований Вооруженных Сил и подразделений спецслужб для противодействия терроризму за рубежом на неограниченный период времени и неограниченное количество раз. Такое постановление Совета Федерации фактически дает Президенту неограниченные полномочия по принятию решений по использованию Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации.

Проектом предлагается уточнить порядок реализации Советом Федерации полномочия по решению вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, а также наделить его контрольным полномочием по заслушиванию отчета Президента Российской Федерации об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации.

В настоящее время Президент не отчитывается об использовании Вооруженных Сил, и общество не знает, насколько обоснованным было такое решение».

Консультант отдела правового анализа законопроектов Государственно-правового Управления Аппарата МГД Ксения Чистякова:

«Обращаем внимание на то, что частью 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации уже установлен запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Ответственность за наемничество – вербовку, обучение, финансирование или иное материальное обеспечение наемника, а равно его использование в вооруженном конфликте или военных действиях установлена статьей 359 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Проектом также предлагается дополнение статьи 87 Конституции РФ частью 4, вместе с тем эта статья регулирует полномочия Президента Российской Федерации. В том числе в сфере командования Вооруженными Силами РФ, а не вопросы комплектования или структуры Вооруженных Сил РФ. Таким образом, предлагаемые дополнения не входят в предмет регулирования статьи 87 Конституции РФ.

Также необходимо отметить, что в настоящее время в соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» прохождение военной службы осуществляется гражданами Российской Федерации по призыву и в добровольном порядке (по контракту). Установление иного принципа комплектования Вооруженных Сил РФ в отсутствие какого-либо переходного периода и без принятия соответствующих мер, направленных на реформирование Вооруженных Сил РФ, может означать невозможность реализации проектируемой части 4 статьи 87 Конституции РФ.

Имеется также ряд других замечаний, все они содержатся в официальном заключении Государственно-правового Управления Аппарата Мосгордумы на проект постановления МГД».

«Мы сделали запрос в Министерство обороны Российской Федерации, пришел ответ, и вот некоторые цитаты.

"Ряд положений законопроекта не в полной мере учитывает нормы действующего российского законодательства. Так, пункт 1 статьи 1 законопроекта запрещает деятельность частных военных организаций на территории Российской Федерации, а также участие российских граждан в военных действиях в качестве наемников.

Вместе с тем данная норма уже законодательно закреплена. Согласно пункту 9 статьи 1 Федерального закона «Об обороне» в Российской Федерации запрещается создание и существование формирований, имеющих военную организацию или вооружение и военную технику, не предусмотренных федеральными законами. Кроме того, частью 5 статьи 13 Конституции запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на создание вооруженных формирований. Одновременно уголовным законодательством запрещено и наемничество. Так, вербовка, обучение, финансирование наемников, их участие в вооруженном конфликте являются преступлениями, соответствующие наказания за которые предусмотрены статьей 359 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, это повлечет за собой значительные дополнительные затраты из федерального бюджета, поскольку на содержание военнослужащего по контракту требуется больше средств по сравнению с военнослужащим по призыву. В то же время в финансово-экономическом обосновании законопроекта указано: «Принятие закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О вопросах войны и мира» не потребует дополнительных финансовых затрат, покрываемых за счет средств федерального бюджета», что не соответствует действительности.

Предлагаемая поправка о наделении Федерального Собрания Российской Федерации полномочиями контроля над российской внешней политикой и обоснованностью применения Вооруженных Сил Российской Федерации, предусмотренная пунктом 3 статьи 1 законопроекта, представляется излишней.

Поправка о расширении полномочий Совета Федерации по решению вопроса о возможности оперативного использования Вооруженных Сил за пределами национальной территории, в том числе по определению пространственных и временных рамок такого использования, является недостаточно обоснованной".

Учитывая это заключение и замечания Государственно-правового Управления Аппарата МГД рекомендуем отклонить данный проект постановления».

В ходе заседания комиссии был также рассмотрен проект постановления Мосгордумы «О проекте закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О порядке формирования Правительства Российской Федерации».

«Проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О порядке формирования Правительства Российской Федерации» предлагает определить вектор изменений в конституционной форме правления, направленный на обеспечение восстановления и укрепления ряда демократических институтов, которые в настоящее время серьезно ослаблены. Смысл предлагаемых конституционных изменений – устранить дисбаланс между полномочиями Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания по вопросу формирования Правительства Российской Федерации.

Законопроект направлен на усиление роли нижней палаты Парламента, наделение ее полномочиями по влиянию на формирование и отставку Правительства и повышение подотчетности исполнительной власти представительному органу.

Проектом предлагается наделить Парламент полномочием по представлению Президенту кандидатуры на должность Председателя Правительства. Такая кандидатура может быть выдвинута фракцией либо коалицией фракций и должна быть поддержана большинством голосов депутатов Государственной Думы.

Также предлагается дополнить полномочие Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации полномочием решать вопрос о доверии и отдельным членам Правительства Российской Федерации. При принятии соответствующего решения Государственной Думой Президент Российской Федерации лишается права роспуска Государственной Думы и обязан отправить в отставку Правительство или отдельного члена Правительства.

В целях повышения роли Совета Федерации и наделения его контрольными полномочиями за деятельностью высшего исполнительного органа предлагается наделить верхнюю палату Парламента правом давать согласие Президенту на назначение и освобождение от должности федеральных министров и руководителей федеральных служб, ведающих вопросами внешней политики, обороны, разведки и контрразведки, внутренних дел, юстиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также общественной безопасности.

Кроме того, предлагается установить, что система федеральных органов исполнительной власти устанавливается федеральным законом. В настоящее время она определяется указом Президента, что в совокупности с процедурой назначения Председателя Правительства приводит к зависимости исполнительной власти от Президента. Закрепление структуры органов исполнительной власти в федеральном законе позволит защитить структуру органов власти от произвольного изменения и обеспечит ее стабильность».

«В законопроекте содержатся отдельные нормы, которые вызывают ряд противоречий. Так, например, предусмотрено, что в случае отставки Председателя Правительства Правительство автоматически уходит в отставку. При этом в другой части нормы законопроект предусматривает, что Президент всегда обязан согласовывать с Государственной Думой вопрос отставки Правительства. Соответственно, получается некий дисбаланс, что в данном случае такая обязанность отсутствует.

Также необходимо отметить, что и Госдума, и Совет Федерации уже были усилены по тем направлениям, которые предлагаются».

Член комиссии МГД по государственному строительству и местному самоуправлению Людмила Гусева, фракция партии «Единая Россия»:

«Я внимательно изучила представленные документы и послушала сейчас экспертов. И хочу сказать, что все их аргументы для меня звучат очень убедительно. Целью внесения законопроекта не должна быть заявленная «альтернатива поправкам, предложенным Президентом».

Считаю, что предложенный законопроект нужно отклонить.

Член комиссии МГД по государственному строительству и местному самоуправлению Михаил Тимонов, фракция партии «Справедливая Россия»:

«Я не вижу ничего ненормального в предложении поправок к Конституции, альтернативных президентским. Для оппозиции это абсолютно правильно. Печально, что законопроект отклоняется только потому, что он предложен руководителем оппозиционной партии. Я считаю, что принять в первом чтении и отточить гораздо лучше, чем отклонить сразу еще на профильной комиссии».

Члены комиссии МГД по государственному строительству и местному самоуправлению рассмотрели также проект постановления Мосгордумы «О проекте закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «Об ответственности Президента и Правительства Российской Федерации перед Парламентом».

«Проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «Об ответственности Президента и Правительства Российской Федерации перед Парламентом» также направлен на укрепление роли Парламента Российской Федерации и повышение ответственности Президента и Правительства Российской Федерации перед обществом и парламентом, в целях усиления и укрепления демократических институтов и принципов верховенства права.

Проектом закона предлагается несколько изменений. Предлагается изменить и дополнить порядок обращения Президента с ежегодным Посланием к Федеральному Собранию, определив Послание как отчет о ходе и результатах реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, а также их последствиях для уровня жизни и благополучия граждан Российской Федерации, закрепив, таким образом, подотчетность Президента Российской Федерации Парламенту в части реализации провозглашенной им внешней и внутренней политики, возможных последствий и результатов ее реализации.

Кроме того, предлагается наделить Федеральное Собрание полномочием большинством голосов от числа депутатов любой из палат Федерального Собрания обязать Президента представить внеочередное Послание.

Предлагается установить, что Президент Российской Федерации получает за свою деятельность ежемесячное денежное вознаграждение в фиксированном размере, который устанавливается Советом Федерации и не может превышать 2000 процентов от установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Представляется, что такое ограничение послужит целям практической реализации принципов социальной справедливости и солидарности, а также установления социальных и трудовых гарантий Президента Российской Федерации.

В целях обеспечения благополучия граждан Российской Федерации, подчеркивая социальный и демократический характер государства, проектом закона предлагается обязать Председателя Правительства Российской Федерации ставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации в случае, если сокращение экономики Российской Федерации или падение уровня жизни граждан Российской Федерации продолжается два года подряд или более.

Таким образом, создание механизмов ответственности Правительства и Президента Российской Федерации, их подотчетности Парламенту России будет способствовать переходу от сложившейся системы авторитарного правления, которое характеризуется сосредоточением всех властных полномочий в распоряжении Президента Российской Федерации и исполнительной власти, к более эффективной реализации принципа разделения ветвей власти, восстановлению демократических институтов, построению современного и эффективного правового государства, ответственного и подотчетного гражданам Российской Федерации».

«Конституция РФ закрепляет статус Президента РФ как главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти. Таким образом, Президент РФ не входит в систему органов исполнительной власти.

Частью 3 статьи 80 Конституции РФ предусмотрено, что Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, а в соответствии с пунктом «е.5» статьи 83 Конституции РФ Президент РФ формирует Государственный Совет Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства.

Однако предлагаемые изменения не согласуются с указанными нормами Конституции РФ. Напротив, в соответствии с проектом основные направления внутренней и внешней политики государства исключаются из ежегодного послания Президента РФ как программный документ.

Проектом также не учитывается, что глава 4 Конституции РФ, регулирующая статус и полномочия Президента РФ, действует в редакции Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». Положения, предусматривающие изменения в Конституцию РФ, включая статьи 80 и 83, вступили в силу 4 июля 2020 года после получения поддержки большинства граждан, принявших участие в общероссийском голосовании по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ.

Представление информации, которая может содержаться в отчете о ходе и результатах реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, их последствиях для уровня жизни и благополучия народа России, фактически предусмотрено рядом норм Конституции РФ. Так, к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации относится заслушивание ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации. К ведению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации относится заслушивание ежегодных отчетов Центрального банка Российской Федерации. Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета и ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

В дополнение к положениям Конституции РФ о контрольных полномочиях палат Федерального Собрания Федеральным законом «О парламентском контроле» предусмотрены такие формы парламентского контроля, как заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания информации членов Правительства РФ, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в рамках «Правительственного часа», а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания; заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства Российской Федерации, его заместителей, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, иных должностных лиц.

Исходя из изложенного, информация, представляемая Президентом РФ в соответствии с проектируемой нормой, фактически представляется целым рядом иных органов государственной власти в соответствии с их компетенцией. Данная информация представляется не только ежегодно, но и в случаях, определяемых палатами Федерального Собрания».

«Проектом предлагается закрепить в статье 117 Конституции РФ обязанность Председателя Правительства РФ поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ в случае, если сокращение экономики Российской Федерации или падение уровня жизни граждан Российской Федерации продолжается два года подряд.

Данная норма является избыточной, так как статья 117 Конституции РФ, в которой закреплено право Государственной Думы выразить недоверие Правительству РФ и право Председателя Правительства РФ поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ, не предусматривает какие-либо фактические обстоятельства – основания для выражения недоверия Правительству РФ или для постановки вопроса о доверии Правительству РФ, не ограничивая таким образом право Государственной Думы выразить недоверие Правительству РФ.

Проектируемая норма также не отвечает принципу правовой определенности, поскольку понятия «сокращение экономики» и «падение уровня жизни граждан» отсутствуют в федеральном законодательстве и не позволяют однозначно установить сам факт возникновения указанной обязанности Правительства РФ.

К проекту также имеется замечание юридико-технического характера. В соответствии с изложенным комиссия рекомендует Московской городской Думе отклонить указанный проект постановления».