Лев Московкин. Исполнение бюджета-2020: финансы поют романсы

Ария Счетной палаты о бюджете: плохое исполнение, некачественные госпрограммы, неадекватный прогноз, незавершенное строительство… Счетная палата представила заключение на отчет об исполнении федерального бюджета за 2020 год. Законопроект подготовлен правительством. По результатам проверки можно утверждать, что документ дает правдивое и достоверное представление о финансовом положении страны по состоянию на 1 января 2021 года. Исполнение федерального бюджета […]

Сообщение Лев Московкин. Исполнение бюджета-2020: финансы поют романсы появились сначала на Московская правда.

Ария Счетной палаты о бюджете: плохое исполнение, некачественные госпрограммы, неадекватный прогноз, незавершенное строительство…

Счетная палата представила заключение на отчет об исполнении федерального бюджета за 2020 год. Законопроект подготовлен правительством. По результатам проверки можно утверждать, что документ дает правдивое и достоверное представление о финансовом положении страны по состоянию на 1 января 2021 года.

Исполнение федерального бюджета в 2020 году осуществлялось с учетом законодательно установленных особенностей в целях финансового обеспечения мероприятий, связанных с предотвращением влияния ухудшения экономической ситуации на развитие отраслей экономики, профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции.

Приостановлены нормы Бюджетного кодекса об утверждении федеральным законом о федеральном бюджете объема использования средств Фонда национального благосостояния на покрытие дефицита федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда. Установлена возможность использования ФНБ на покрытие дефицита в случае превышения базовой цены на нефть над среднефактической.

Экономический кризис 2020 года, причиной которого стали карантинные меры, повлекшие за собой почти двухмесячный глобальный локдаун в нашей стране, рекордное снижение цен на нефть на мировых рынках и, как следствие, ухудшение ситуации на рынке труда и падение доходов, привел к заметному спаду практически во всех видах экономической деятельности, ослаблению курса рубля и ускорению роста цен.

Снижение цены на нефть марки Urals началось в марте под воздействием сокращения спроса, роста запасов и отмены договоренности ОПЕК+ по ограничению добычи. Пик снижения цены отмечался в апреле (16,3 доллара США за баррель).

К концу 2020 года на фоне сезонного роста спроса и в связи с постепенным сокращением запасов нефтяные котировки вернулись к растущим значениям, приблизившись к 50 долларам.

В результате в среднем за 2020 год цена на нефть по сравнению с 2019 годом снизилась более чем на треть и составила 41,4 доллара США за баррель (за 2019 год – 63,8 доллара).

Курс рубля в 2020 году заметно ослаб по сравнению с 2019 годом и составил в среднем 71,94 рубля за доллар США (в 2019 году – 64,73 рубля), однако при этом показал большую устойчивость к колебаниям нефтяных цен, чем во время кризиса в 2014 – 2016 годах.

Снижение экономической активности, доходов населения и спроса являлись, по мнению Банка России, главными дезинфляционными факторами. Однако во втором полугодии смягчение карантинных ограничений вызвало оживление спроса, что ускорило рост цен. Дополнительным проинфляционным фактором стало ослабление курса национальной валюты (в среднем за 2020 год на 11,1%).

По итогам 2020 года инфляция составила 4,9%, что значительно выше показателя 2019 года (3%), и превысила как прогноз Минэкономразвития России (3,8%), так и осенние ожидания Банка России (4,2%). Это самый высокий показатель за последние пять лет. Однако в условиях мирового кризиса, сопровождавшегося заметным ослаблением курса рубля, рост потребительских цен в пределах 5% можно назвать умеренным. Так, кризис в 2014 – 2016 годах сопровождался инфляцией выше 10% в год.

Несмотря на продолжительный локдаун, существенное сокращение внешнего и внутреннего спроса, а также рекордное падение цен на нефть, снижение экономической динамики в России оказалось менее масштабным, чем в среднем по миру: в 2020 году ВВП сократился только на 3%, тогда как в среднем по миру, по оценке Международного валютного фонда, на 3,3%.

Меньше ожидаемого снизились инвестиции в основной капитал – только на 1,4%, а внутригодовая динамика перешла в область положительных значений уже в IV квартале.

Промышленное производство испытало двойную нагрузку: масштабная приостановка производств в апреле-мае сопровождалась сокращением объемов добычи нефти в рамках соглашения ОПЕК+. Это привело к сокращению промышленного производства, которое составило 2,6% преимущественно за счет спада в добывающих производствах (на 6,9% по итогам года).

Кризис 2020 года ожидаемо оказал негативное влияние на рынок труда. Безработица выросла на 1,2 процентного пункта до 5,8% за год. При этом динамика показателей, характеризующих уровень жизни населения, в 2020 году была нетрадиционной для кризисных лет.

Сокращение реальных денежных доходов населения (на 2,8% за год) происходило за счет снижения доходов от предпринимательской деятельности и прочих денежных поступлений, тогда как реальные начисленные заработные платы и реальные назначенные пенсии выросли на 3,8% и 2,3% соответственно.

В структуре денежных доходов населения доля социальных выплат выросла до 20,8%, а оплаты труда – до 58,5%. Одновременно достигла локального минимума доля доходов от предпринимательской деятельности (5,2%), доходов от собственности (4,1%) и прочих денежных поступлений (11,1%).

Для поддержания национальной экономики в период кризиса Банк России постепенно переходил от жесткой денежно-кредитной политики к мягкой, плавно снижая ключевую ставку с 6,25 до 4,25%.

Замедление кредитования населения происходило исключительно в сегменте потребительского кредитования, в основном за счет снижения потребительской активности на фоне ограничительных мер, а также снижения реальных доходов населения. Активность участников ипотечного рынка в 2020 году выросла по сравнению с 2019 годом благодаря масштабной программе льготного кредитования.

По отчету об исполнении федерального бюджета доходы составили 18 719,1 млрд рублей, что на 1 874,5 млрд рублей, или на 9,1%, меньше показателя, установленного Федеральным законом , расходы – 22 821,6 млрд рублей, что на 1 020,8 млрд рублей, или на 4,3%, меньше показателя сводной росписи.

Общий объем поступления доходов федерального бюджета за 2020 год снизился за счет недопоступления нефтегазовых доходов на 2 288,5 млрд рублей (на 30,4%), при увеличении поступлений прочих доходов на 414,0 млрд рублей (на 3,2%).

В 2020 году по 57 из 85 главных администраторов доходов отрицательные и положительные отклонения фактических доходов от прогнозных показателей существенны: от недовыполнения на 78% (Росаккредитация), до перевыполнения в 1 318,8 раза (Минэкономразвития России), 273 раза (Минвостокразвития России) и 91,3 раза (Минстрой России), что свидетельствует о необходимости повышения качества администрирования и прогнозирования доходов федерального бюджета.

Проверками Счетной палаты выявлены факты осуществления не на должном уровне полномочий администраторов доходов в части учета и контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет (Росжелдор, Минпромторг России, Росморречфлот, Росстат, Росаккредитация), принятия решений о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей, принятия решений о зачете (уточнении) платежей (Ространснадзор, Минобрнауки России, Минфин России, Росимущество), принятия решений о признании безнадежной к взысканию задолженности (Минцифры России, Федеральное казначейство, Росимущество).

По состоянию на 23 марта 2021 года в перечне источников доходов РФ, сформированном в ГИИС «Электронный бюджет», отсутствуют источники доходов, администрируемые Минприроды России, СВР России и ФАДН России.

По мнению Счетной палаты, имеются потенциальные резервы дополнительных поступлений в федеральный бюджет.

На 1 января 2021 года совокупная задолженность по федеральным налогам и сборам с учетом пеней и штрафов (включая недоимку), таможенным платежам составила 1 139 млрд рублей. Задолженность перед бюджетной системой РФ по федеральным налогам и сборам с учетом пеней и штрафов, администрируемым налоговыми органами, составила 1 109,3 млрд рублей, в том числе недоимка – 307,1 млрд рублей; задолженность по уплате таможенных платежей – 29,7 млрд рублей, в том числе по пеням и штрафам – 6,2 млрд рублей.

Резервом дополнительных поступлений доходов в федеральный бюджет является работа по устранению условий, способствующих росту дебиторской задолженности по доходам федерального бюджета, предусматривающая системные меры по повышению эффективности работы всех главных администраторов доходов федерального бюджета.

По состоянию на 1 января 2021 года дебиторская задолженность по доходам, которая включает задолженность по неналоговым доходам, увеличилась по сравнению с 1 января 2020 года на 47,3 млрд рублей, или на 1,2%, и составила 3 857,9 млрд рублей.

Наибольшие суммы дебиторской задолженности по доходам сложились у Рослесхоза (25,1% общей суммы дебиторской задолженности), ФНС России (13,3%), Росимущества (11,4%), Росжелдора (9,3%) и ФССП России (8,8%).

Одним из резервов увеличения доходов федерального бюджета является повышение качества таможенного контроля, проводимого таможенными органами, в части повышения эффективности проверки соблюдения участниками внешнеэкономической деятельности таможенного законодательства, полноты и достоверности заявленных сведений, полноты уплаты таможенных платежей, применения льгот по уплате таможенных платежей и совершенствования контрольных функций за достоверным декларированием таможенной стоимости товаров.

Расходы федерального бюджета в виде объема бюджетных ассигнований сводной бюджетной росписи с изменениями превысил законодательно утвержденный объем на 4 176,4 млрд рублей, или на 21,2%, а объем положительных изменений сводной бюджетной росписи составил почти 50% кассовых расходов (11 378,3 млрд рублей), что является самым высоким объемом перераспределения бюджетных ассигнований за последние 10 лет.

По сравнению с 2019 годом расходы федерального бюджета за 2020 год увеличились на 4 607 млрд рублей, или на 25,3%, а их удельный вес в ВВП составил 21,3% и по сравнению с 2019 годом увеличился на 4,6 процентного пункта.

Данные показатели также являются самыми высокими за последние 10 лет.

В общей структуре расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации в 2020 году основную долю занимают расходы на социальную политику, которые составили 6,5% ВВП, национальную экономику (3,3% ВВП) и национальную оборону (3% ВВП).

По итогам 2020 года уровень исполнения расходов федерального бюджета составил 95,7% (в 2019 году – 94,2%).

Объем неисполненных бюджетных ассигнований составил 1 020,9 млрд рублей, что сопоставимо с объемом неиспользованных ассигнований за 2019 год (1 121,0 млрд рублей). Таким образом, законодательно представленные возможности по перераспределению средств федерального бюджета в ходе исполнения федерального бюджета не повлияли на объем неисполненных расходов.

Остатки не использованных на начало 2021 года бюджетных ассигнований на исполнение заключенных государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг по сравнению с объемом переходящих остатков на начало 2020 года уменьшились на 36,5% и составили 221,5 млрд рублей.

Объем нераспределенных зарезервированных бюджетных ассигнований (открытая часть) составил 421,95 млрд рублей и увеличился по сравнению с 2019 годом на 80% (2019 год – 234,3 млрд рублей).

Наибольший объем неисполненных бюджетных назначений (более ста млрд рублей) установлен в 2020 году по следующим разделам бюджетной классификации: «Общегосударственные вопросы» – 443,4 млрд рублей, или 22,7% показателей, установленных сводной бюджетной росписью с учетом изменений, «Национальная оборона» – 139,3 млрд рублей, или 4,2%, «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» – 117,2 млрд рублей, или 5%, «Национальная экономика» – 114,5 млрд рублей, или 3,2%.

Из 370 решений правительства о выделении бюджетных ассигнований из резервного фонда правительства принято около 153 решений (открытая часть) о выделении средств резервного фонда правительства на решение вопросов, связанных с финансовым обеспечением мероприятий, направленных на предотвращение влияния ухудшения экономической ситуации на развитие отраслей экономики, с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции на территории РФ, защиту здоровья граждан, оказание помощи заболевшим, поддержку граждан в условиях пандемии. По экспертной оценке Счетной палаты, на указанные цели выделены бюджетные ассигнования в размере 2 855,6 млрд рублей, из них наибольшие объемы бюджетных ассигнований были направлены на предоставление межбюджетного трансферта бюджету Пенсионного фонда на обязательное пенсионное страхование – 941,4 млрд рублей; социальную поддержку семей, имеющих детей, – 569,3 млрд рублей; предоставление бюджетам субъектов РФ дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ для обеспечения оказания медицинской помощи больным новой коронавирусной инфекцией – 378,2 млрд рублей; осуществление выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, – 231,7 млрд рублей.

В отличие от предыдущих лет, в Сводном годовом докладе отсутствуют сведения о кассовом исполнении госпрограмм за счет средств государственных и территориальных внебюджетных фондов, консолидированных бюджетов субъектов, внебюджетных источников; аналитическая информация о вкладе субъектов РФ в реализацию госпрограмм, влиянии госпрограмм на развитие приоритетных территорий, а также аналитические сведения об исполнении контрольных событий и показателей госпрограмм.

Как и в предыдущие годы, сформированные на 2020 год госпрограммы содержали системные недостатки, на которые обращала внимание Счетная палата, в том числе на отсутствие показателей или несоответствие их значений показателям указов президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 и от 7 мая 2018 г. № 204, несоответствие документам стратегического планирования, неконкретность целей, несогласованность целей и задач, слабовыраженную или заниженную динамику показателей, значительное их количество (2 303 показателя). Что свидетельствует о недостаточном качестве планирования госпрограмм.

Счетная палата ежегодно отмечает негативную практику внесения изменений в состав и значения показателей (индикаторов) в конце финансового года, которые направлены на снижение указанных значений.

По результатам оценки Счетной палаты, средний уровень эффективности установлен по 18 госпрограммам, или 41,9% общего их количества, низкий уровень эффективности – по 12 госпрограммам, или 27,9%. Не подлежали оценке эффективности 13 госпрограмм, или 30,2%.

Уровень кассового исполнения расходов на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы по итогам 2020 года составил 89,0% объема доведенных лимитов бюджетных обязательств.

На уровне ниже 50% исполнены расходы на реализацию ФАИП Минцифры России (10%), Росархивом (21,3%), Росгвардией (33,4%), Минпросвещения России (34,6%), ФСИН России (41,9%).

Низкий уровень кассовых расходов отмечается по национальной программе «Цифровая экономика РФ» (10%).

Неисполнение в полном объеме расходов федерального бюджета на предоставление целевых субсидий юридическим лицам в 2020 году (47 972,4 млн рублей, или 4% показателя, установленного сводной бюджетной росписью с учетом изменений) связано в основном с поздним принятием нормативных правовых актов, регулирующих предоставление целевых средств, и заключением соглашений с юридическими лицами, предоставлением средств в конце года, а также с отсутствием потребности юридических лиц в получении целевых средств.

Не в полном объеме предоставлены субсидии Минпромторгом России (14 355,5 млн рублей), Минстроем России (7 119,1 млн рублей), ГК «Роскосмос» (6 017,6 млн рублей), Минфином России (5 464,4 млн рублей), Минэкономразвития России (5 326,8 млн рублей).

Наибольший объем неисполненных расходов (49 904,0 млн рублей) приходится на предоставление имущественных взносов РФ в публично-правовую компанию «Фонд защиты прав граждан – участников долевого строительства» в целях финансирования завершения строительства объектов незавершенного строительства – многоквартирных домов и восстановления прав граждан – участников долевого строительства. Основными причинами неисполнения явились длительные сроки проведения регламентных процедур по передаче имущества и обязательств застройщиков фондам, созданным субъектами РФ, по восстановлению проектно-сметной документации и выбору подрядных организаций.

По отдельным государственным услугам (работам) установлены факты значительного перевыполнения плановых показателей государственного задания (от 9 до 116 раз), в основном из-за оказания услуг через информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет».

Наиболее низкий уровень выполнения плановых показателей установлен в сферах «Молодежная политика», «Общественное питание», «Социальное обслуживание населения».

Наиболее высокий уровень — в сферах «Наука», «Здравоохранение», «Культура».

Совокупный объем ФНБ в рублевом эквиваленте за 2020 год увеличился на 5 772,6 млрд рублей, или в 1,7 раза, и по состоянию на 1 января 2021 года составил 13 545,7 млрд рублей, или 12,7% ВВП, из них на счетах Банка России – 8 657,9 млрд рублей, или 8,1% ВВП, размещенных в иные разрешенные финансовые активы – 4 887,8 млрд рублей, или 4,6% ВВП.

Изменение объема связано с зачислением средств в иностранной валюте в объеме, эквивалентном 3 349,9 млрд рублей, положительной курсовой разницей за счет переоценки средств ФНБ в объеме 1 774,4 млрд рублей, использованием средств ФНБ в объеме 293,5 млрд рублей (из них в целях финансирования дефицита федерального бюджета – 289,8 млрд рублей, в целях софинансирования пенсионных накоплений – 3,7 млрд рублей), а также рыночной переоценкой в объеме 941,8 млрд рублей обыкновенных акций ПАО «Сбербанк России» и ПАО «Аэрофлот», приобретенных за счет средств ФНБ в 2020 году (средства ФНБ размещены в обыкновенные акции «ПАО Сбербанк России» в сумме 2 139,4 млрд рублей и в обыкновенные акции ПАО «Аэрофлот» в сумме 50,0 млрд рублей).

Совокупный доход от управления средствами ФНБ в 2020 году составил 345,3 млрд рублей, или в 5,6 раза больше оценки на 2020 год (62,1 млрд рублей).

Доходность размещения средств ФНБ на счете в евро в Банке России за 2020 год так же, как и в предыдущие три года, составила отрицательную величину.

Государственный долг РФ в 2020 году увеличился на 5 373,0 млрд рублей, или на 39,6%, и по состоянию на 1 января 2021 года составил 18 940,4 млрд рублей (17,7% ВВП).

В рамках законодательно принятых мер в целях обеспечения восстановления занятости, доходов населения, роста экономики в 2020 году предоставлены государственные гарантии в валюте РФ на сумму 452,0 млрд рублей, из них 232,0 млрд рублей по цели, предусмотренной Программой гарантий (в Программе – 30 млрд рублей). Таким образом, Программа государственных гарантий РФ в валюте РФ на 2020 год перевыполнена в 7,7 раза, а общий объем предоставленных гарантий превысил плановый показатель Программы в 15,1 раза. Фактический объем обязательств принципалов по указанным гарантиям на 1 января 2021 года составляет 55,3 млрд рублей.

Как и в предыдущие годы, актуальными остаются нарушения законодательства РФ в сфере учета федерального имущества и регистрации прав на него.

Объем нарушений, выявленных Счетной палатой, по результатам завершенных контрольных мероприятий, составил 338,6 млрд рублей.

По результатам контрольных мероприятий направлено 13 обращений в Генеральную прокуратуру и 1 обращение в ФСБ.

По результатам рассмотрения материалов контрольных мероприятий Счетной палаты органами прокуратуры должностным лицам внесено 16 представлений об устранении выявленных нарушений закона, в порядке исполнения требований статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ, в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании направлено 3 материала, по которым проведение процессуальных проверок не завершено. Также прокурорами возбуждено 7 дел об административных правонарушениях, двум должностным лицам объявлены предостережения. По трем материалам контрольной деятельности надзорные мероприятия органами прокуратуры не завершены. Также не завешена проверка по материалу, направленному в ФСБ.

Сообщение Лев Московкин. Исполнение бюджета-2020: финансы поют романсы появились сначала на Московская правда.